თვითმმართველობის არსი და მნიშვნელობა, თვითმმართველობის სისტემა და საკანონმდებლო ბაზა საქართველოში

თქვენს წინაშეა სამოქალაქო განათლების დამხმარე სახელმძღვანელოს „თანამშრომლობა ადგილობრივ ხელისუფლებასთან და მედიასთან“ მეორე თავის ციფრული ვერსია "თვითმმართველობის არსი და მნიშვნელობა, თვითმმართველობის სისტემა და საკანონმდებლო ბაზა საქართველოში"

 

მოსწავლეებს საშუალება ეძლევათ გაეცნონ მასალას და ცოდნის შესამოწმებლად უპასუხონ დასმულ შეკითხვებს.

 

ელექტრონული რესურსი მომზადდა სამოქალაქო განათლების პროგრამის „მომავლის თაობა“ ფარგლებში, რომელსაც ახორციელებს ორგანიზაცია PH International სამოქალაქო განათლების პედაგოგთა ფორუმთან და 8 რეგიონულ პარტნიორ ორგანიზაციასთან ერთად. პროგრამა საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს ხელშეწყობითა და აშშ საერთაშორისო განვითარების სააგენტოს (USAID) დაფინანსებით ხორციელდება.

 

სახელმძღვანელოს ბეჭდური ვერსიის ავტორები: ნინო ერემაშვილი, ლევან ახვლედიანი, დავით ლოსაბერიძე, თამარ რუხაძე.

კონსულტანტი: ნინო გვარამაძე

© Project Harmony, Inc., 2018

 

ციფრულ ვერსიაზე (მათ შორის, ტესტურ დავალებებზე) იმუშავა ალუდა გოგლიჩიძემ.

 

 

ციფრული ვერსია შეიქმნა 2020 წელს.

საქართველოში, დანარჩენი მსოფლიოს მსგავსად, თვითმმართველობა უძველესი დროიდან იწყება. სახელმწიფოთა შექმნამდე და შემდეგაც - დასახლებებში, ხეობებში, თემებში საზოგადოების მიერ არჩეული ხელისუფლება (უხუცესები, ხევისბერები, მახვშები, აღსაკალები, მამასახლისები და ა.შ.) არსებობდა.

ანტიკურ ხანაში და შუა საუკუნეებში ქალაქებში თვითმმართველობის უფრო რთული სისტემა იქმნება. XII საუკუნეში ქალაქებს ამირთამირები (ქალაქის მმართველები) ხელმძღვანელობდნენ, რომელთაც მოხელეთა მთელი შტატი (წესრიგის დამცველები, ადგილობრივი მოსაკრებლების ამკრეფები და ა.შ.) ექვემდებარებოდა. მოგვიანებით კი ქალაქებს მეფის მიერ დანიშნული მოურავები ხელმძღვანელობდნენ (მაგალითად, თბილისის მეთაური,  დიდი მოურავი იყო გიორგი სააკაძე).

რუსეთის იმპერიის მიერ საქართველოს დაპყრობის შემდეგ ქალაქებში მართვის ევროპული სტილი ყალიბდება. 1840 წელს თბილისმა, ხოლო 1870-იანი წლებიდან _ ქუთაისმა, გორმა, ახალციხემ, ფოთმა, ბათუმმა, თელავმა, სიღნაღმა, ახალქალაქმა, ოზურგეთმა, სოხუმმა და ა.შ. თანდათან თვითმმართველობა შემოიღეს. ქალაქებს მოქალაქეთა მიერ არჩეული სათათბიროები მართავდნენ. ქალაქებსა და მაზრებს ბევრი ცნობილი პირი ხელმძღვანელობდა (თბილისში - დიმიტრი ყიფიანი, ფოთში -ნიკო ნიკოლაძე, ზუგდიდში - რაფიელ ერისთავი და სხვ.).

რუსეთის იმპერიის მხრიდან განხორციელებული ზეწოლის მიუხედავად, მათ ბევრი რამ შეძლეს (მაგალითად, თბილისმა საკუთარი სახსრებით ააშენა ფუნიკულიორი, შექმნა წყალმომარაგების და კანალიზაციის სისტემა, გაიყვანა და გაანათა თბილისის ქუჩები და ა.შ.).

სოფლებში კი მოსახლეობა სასოფლო საზოგადოებრივ მმართველობას ირჩევდა, რომელიც სკოლებს აარსებდა, გაჰყავდა გზები და დასახლებებს კეთილმოაწყობდა.

1919 წელს საქართველოს დემოკრატიულ რესპუბლიკაში (1918-1921) თვითმმართველობის საყოველთაო არჩევნები პირველად ჩატარდა. ქვეყანაში შეიქმნა ორდონიანი თვითმმართველობა: ზედა დონე - მაზრები (არჩევნები ჩატარდა 20 მაზრაში, მზადდებოდა კიდევ 5 მაზრაში) და ქვედა დონე - ქალაქები და თემები. სისტემა ამოქმედდა 31 თვითმმართველ ქალაქსა და 356 თემში, მზადდებოდა იმ ტერიტორიებზე, რომლებიც მოგვიანებით შემოუერთდნენ საქართველოს - 12 ქალაქი და 100-ზე მეტი თემი. თვითმმართველობებმა დაიწყეს ეკონომიკის, განათლებისა და ჯანდაცვის სისტემების განვითარება, სკოლების და საავადმყოფოების გახსნა, ქარხნებისა და რკინიგზების მშენებლობა და ა.შ. (http://droa.ge/?p=26188). სამწუხაროდ, ეს პროცესი საქართველოში საბჭოთა აგრესიის (1921 წლის თებერვალი) შედეგად შეჩერდა და ქვეყნის დამოუკიდებლობის აღდგენამდე, 1991 წლამდე აღარ განახლებულა.

1991 წელს საქართველომ, დამოუკიდებლობის აქტის მიღებით, დემოკრატიული სახელმწიფოს მშენებლობის სურვილი საჯაროდ გამოხატა. დემოკრატიის დამკვიდრება ახალი ქართული სახელმწიფოს უმთავრეს ამოცანად რჩება კვლავაც.

იმავე წელს საქართველოში პირველი ადგილობრივი არჩევნები ჩატარდა. ეს იყო დეცენტრალიზაციის პროცესის დასაწყისი და ადგილობრივი თვითმმართველობის დამკვიდრების პირველი მცდელობა. მაგრამ ქვეყანაში არსებული მძიმე სოციალურ-ეკონომიკური და პოლიტიკური პრობლემების ფონზე ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებმა ფუნქციონირება ვერ მოახერხეს.

1995 წლის 24 აგვისტოს მიღებული საქართველოს კონსტიტუციით ადგილობრივი თვითმმართველობის დეკლარირება საბოლოოდ მოხდა. სამი წლის შემდეგ კი, 1998 წელს, ჩატარდა ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევა საქართველოს ქალაქებსა და სოფლებში. რეალურად ეს იყო ადგილობრივი თვითმმართველობის დამკვიდრების პირველი ნაბიჯები ჩვენს ქვეყანაში. მიუხედავად იმისა, რომ 1998 წელს არჩეული თვითმმართველობის ფუნქციონირებას საკანონმდებლო ბაზისა თუ ინსტიტუციური მოწყობის თვალსაზრისით უამრავი პრობლემა ახლდა, თვითმმართველობის განვითარების მხრივ მაინც მნიშვნელოვანი ეტაპი იყო ქვეყანაში. სწორედ ამ პერიოდში ჩაეყარა საფუძველი თვითმმართველობასთან მოსახლეობის თანამშრომლობის ტრადიციას.

2002 წელს საქართველომ „ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიას“ მოაწერა ხელი, ხოლო 2004 წლის 26 ოქტომბერს საქართველოს პარლამენტმა მისი რატიფიცირება[1] მოახდინა. ქარტია 1985 წელს შეიქმნა და ადგილობრივი თვითმმართველობის საერთო ევროპულ პრინციპებს ასახავს. „ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპულ ქარტიაზე“ ხელი ევროპის 47 ქვეყანას აქვს მოწერილი.

ქარტიის რატიფიცირების შემდეგ საქართველომ ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული პრინციპების დამკვიდრების საერთაშორისო ვალდებულება აიღო.

ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების -რეფორმირების ახალი ეტაპი ჩვენს ქვეყანაში 2013 წლიდან დაიწყო. 2014 წელს საქართველოს პარლამენტმა ახალი კანონი -„ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი“ მიიღო. ამ დროისათვის კანონი მიზნად ისახავდა ძირეულ ცვლილებებს, რომლებიც ეტაპობრივად, 2019 წლამდე უნდა განხორციელებულიყო.

ყველა დემოკრატიული ქვეყნის (მათ შორის საქართველოს) მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის ფუნქციონირების უმთავრეს, ფუნდამენტურ პრინციპად სუბსიდიარობის[2] პრინციპია აღიარებული -ყველაფერი, რისი გაკეთებაც ხელისუფლების ქვედა დონეზეა შესაძლებელი, არ შეიძლება, განსახორციელებლად ხელისუფლების ზედა დონეს გადაეცეს. მსოფლიო გამოცდილებამ დაგვანახა და ევროპული ქარტიაც მიიჩნევს, რომ ადგილობრივმა ხელისუფლებამ უკეთ იცის ადგილობრივი საჭიროებანი და მოსახლეობის მოთხოვნებს ბევრად უფრო ადეკვატურად შეუძლია უპასუხოს, ვიდრე ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენლებმა, რომლებიც დაშორებულნი არიან ცალკეულ დასახლებებში მცხოვრებ ადამიანებს და, ამასთან, მრავალი საერთო-სახელმწიფოებრივი საქმით არიან დაკავებულნი.

 

ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების სამართლებრივი საფუძვლები

წყარო 1: ადგილობრივი თვითმმართველობის ევროპული ქარტია

მუხლი 2 - ადგილობრივი თვითმმართველობის კონსტიტუციური და სამართლებრივი საფუძველი

ადგილობრივი თვითმმართველობის პრინციპი აღიარებული იქნება შიდა კანონმდებლობით და შესაძლებლობის შემთხვევაში - კონსტიტუციით.

 

მუხლი 3 - ადგილობრივი თვითმმართველობის კონცეფცია

1. ადგილობრივი თვითმმართველობა ნიშნავს ხელისუფლების ადგილობრივი ორგანოების უფლებასა და შესაძლებლობას, კანონის ფარგლებში მოაწესრიგონ და მართონ საზოგადოებრივი საქმეების მნიშვნელოვანი წილი მათი პასუხისმგებლობითა და ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების შესაბამისად.

 

მუხლი 4 - ადგილობრივი თვითმმართველობის კომპეტენციის სფერო

3. როგორც წესი, სახელმწიფო უფლება-მოვალეობების განხორციელება ხდება ხელისუფლების იმ ორგანოს მიერ, რომელიც ყველაზე ახლოს არის მოქალაქეებთან. მოვალეობების გადანაწილება სხვა ორგანოსათვის უნდა მოხდეს შესაბამისი ამოცანების მოცულობისა და ბუნების, ასევე ეკონომიკისა და ეფექტურობის მოთხოვნების გათვალისწინებით.

 

წყარო 2: საქართველოს კონსტიტუცია

(ამოქმედდეს 2018 წლის ბოლოს არჩეული საქართველოს პრეზიდენტის მიერ ფიცის დადებისთანავე)

 

მუხლი 7, პუნქტი 4.

საქართველოს მოქალაქეები ადგილობრივი მნიშვნელობის საქმეებს აწესრიგებენ ადგილობრივი თვითმმართველობის მეშვეობით, საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად. სახელმწიფო ხელისუფლებისა და თვითმმართველი ერთეულების[3] უფლებამოსილებათა გამიჯვნა ეფუძნება სუბსიდიარობის პრინციპს. სახელმწიფო უზრუნველყოფს თვითმმართველი ერთეულის ფინანსური სახსრების შესაბამისობას ორგანული კანონით[4] განსაზღვრულ თვითმმართველი ერთეულის უფლებამოსილებებთან.

კონსტიტუციის ახალი რედაქციით თვითმმართველობის უფლებებს მეცხრე თავი („ადგილობრივი თვითმმართველობა“) განსაზღვრავს.

წყარო 3: საქართველოს ორგანული კანონი - ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი

(2018 წლის 1 ივლისის მდგომარეობით)

 

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი განსაზღვრავს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელების სამართლებრივ საფუძვლებს, თვითმმართველობის ორგანოების უფლებამოსილებებს, შექმნისა და საქმიანობის წესებს, ფინანსებსა და ქონებას, ურთიერთობებს მოქალაქეებთან, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებთან და სხვა იურიდიულ პირებთან, აგრეთვე, თვითმმართველობის საქმიანობაზე სახელმწიფო ზედამხედველობის წესებს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი საქართველოს პარლამენტმა 2014 წლის 5 თებერვალს მიიღო , რომელიც საქართველოს კონსტიტუციასა და „ადგილობრივი თვითმმართველობის შესახებ ევროპულ ქარტიაში“ დეკლარირებულ პრინციპებს ეყრდნობა. კოდექსის თანახმად, „ადგილობრივი თვითმმართველობა არის თვითმმართველ ერთეულში რეგისტრირებულ საქართველოს მოქალაქეთა უფლება და შესაძლებლობა, მათ მიერ არჩეული ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მეშვეობით, საქართველოს კანონმდებლობის საფუძველზე გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები“ (მუხლი 2).

ამ ახალი საკანონმდებლო აქტით განისაზღვრა ის ცვლილებები, რომლებიც უკვე განხორციელდა და შემდგომშიც უნდა განხორციელდეს ჩვენს ქვეყანაში: ახალი, მოსახლეობასთან უფრო ახლოს მყოფი მუნიციპალიტეტების ჩამოყალიბება, თვითმმართველობებისათვის დამატებითი უფლებამოსილებებისა და სახელმწიფოს ხელში არსებული ქონების ნაწილის გადაცემა, თვითმმართველობების საკუთარი შემოსავლების ოდენობის გაზრდა, მაღალმთიანი და განსაკუთრებული ტერიტორიების განვითარების ხელშეწყობა, მართვის პროცესში მოქალაქეთა მონაწილეობის დამატებითი მექანიზმების შექმნა და ა.შ.

საქართველოს მოქალაქეებს უფლება აქვთ, აირჩიონ ან თავად იქნენ არჩეულნი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოში; ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოში დაიკავონ ნებისმიერი თანამდებობა იმ შემთხვევაში, თუ საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილ მოთხოვნებს აკმაყოფილებენ; მიიღონ საჯარო ინფორმაცია[5] ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებიდან და წინასწარ გაეცნონ[6] მის გადაწყვეტილებებს, მონაწილეობა მიიღონ მათ განხილვაში, მოითხოვონ პროექტების საჯარო განხილვა და ა.შ.

ასევე მნიშვნელოვანია, მოსახლეობამ ზუსტად იცოდეს, თუ კონკრეტულად რა სახის მომსახურება შეუძლია მიიღოს ადგილობრივი ხელისუფლებისგან, ხოლო ამ უკანასკნელმა ყველაფერი უნდა იღონოს იმისათვის, რომ მის მიერ გაწეული მომსახურება ადგილობრივი საჭიროებების შესაბამისი იყოს.

თვითმმართველობა ეფექტიანია, როდესაც ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლება აქტიურად თანამშრომლობს მოსახლეობის საკეთილდღეოდ.

ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის თანახმად, სახელმწიფო ხელისუფლება ადგილობრივ თვითმმართველობასთან დაკავშირებულ კანონებს იღებს, ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარებისა და ხელშეწყობის მიზნით იღებს და ამტკიცებს სახელმწიფო პროგრამებს; ასევე არეგულირებს ბიუჯეტებს, უზრუნველყოფს ადგილობრივი თვითმმართველობის ფინანსურ დამოუკიდებლობას და სხვა.

 

წყარო 4: ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი

მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებათა განხორციელების გარანტიები, მუხლი 7

 

1. სახელმწიფოსა და მუნიციპალიტეტის ორგანოების ურთიერთობა ემყარება ურთიერთთანამშრომლობის პრინციპს.

1^​1. სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებისა და მუნიციპალიტეტების უფლებამოსილებათა გამიჯვნა ეფუძნება სუბსიდიარობის პრინციპს.

2. მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებათა განხორციელების უზრუნველსაყოფად სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები ვალდებული არიან, შექმნან შესაბამისი სამართლებრივი, საფინანსო-ეკონომიკური და ორგანიზაციული პირობები.
3. სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოები ვალდებული არიან, იმ საკითხებზე გადაწყვეტილების მიღებამდე, რომლებიც შეეხება ამ კანონით დადგენილ მუნიციპალიტეტის უფლებამოსილებებს, წინასწარი კონსულტაციები გამართონ იმ არასამეწარმეო (არაკომერციულ) იურიდიულ პირებთან, რომლებიც ქვეყნის მუნიციპალიტეტების ნახევარზე მეტს აერთიანებენ.
4. მუნიციპალიტეტი უფლებამოსილია მიმართოს სასამართლოს იმ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტებისა და ქმედებების გასასაჩივრებლად, რომლებიც ზღუდავს ადგილობრივი თვითმმართველობის საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული უფლებამოსილების განხორციელებას.
5. მუნიციპალიტეტის საკრებულო უფლებამოსილია საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისად, სარჩელით მიმართოს საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს საქართველოს კონსტიტუციის მეცხრეთავთან მიმართებით ნორმატიული აქტების კონსტიტუციურობის საკითხის განსახილველად. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში სარჩელის წარდგენის თაობაზე გადაწყვეტილებას მუნიციპალიტეტის საკრებულო იღებს სრული შემადგენლობის უმრავლესობით.
6. თუ მუნიციპალიტეტის საკრებულომ სხვა გადაწყვეტილება არ მიიღო, საქართველოს საერთო სასამართლოებსა და საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოში მუნიციპალიტეტს წარმოადგენს მუნიციპალიტეტის მერი ან მის მიერ უფლებამოსილი პირი.

 

[1] რატიფიკაცია (რატიფიცირება) - სახელმწიფოს უმაღლესი ხელისუფლების ორგანოს მიერ საერთაშორისო ხელშეკრულების დამტკიცება, რომელიც ხელმოწერილია ამ სახელმწიფოს სრულუფლებიანი წარმომადგენლის მიერ.

[2] სუბსიდიარობა - თვითმმართველობის ევროპული ქარტიის ერთ-ერთი უმთავრესი პრინციპი, რომლის მიხედვითაც უფლება-მოვალეობების განხორციელება ხდება ხელისუფლების იმ ორგანოს მიერ, რომელიც ყველაზე ახლოს არის მოქალაქეებთან.

 

[3] თვითმმართველი ერთეული (მუნიციპალიტეტი) - ადგილობრივი თვითმმართველობის ოფიციალური სახელწოდება საქართველოს კანონმდებლობით. თვითმმართველი ერთეული ორი სახისაა - თვითმმართველი ქალაქი და თვითმმართველი თემი. თვითმმართველი ქალაქი არის ურბანული (ქალაქური) ტიპის დასახლება, რომელიც ორიენტირებულია ქალაქებისათვის დამახასიათებელი საკითხების გადაჭრაზე. თვითმმართველი თემი არის რურალური (სასოფლო) ტიპის დასახლებათა ერთობლიობა, თუმცა თემის ცენტრი შეიძლება იყოს ისეთი ქალაქი, რომელსაც თვითმმართველი ქალაქის სტატუსი არ აქვს.

[4] ორგანული კანონი - კანონებთან მიმართებაში მოქმედებს შემდეგი იერარქია: კონსტიტუცია/კონსტიტუციური კანონი, კონსტიტუციური შეთანხმება, საერთაშორისო ხელშეკრულება და შეთანხმება. ორგანული კანონი, „ჩვეულებრივი“ კანონი. ქვედა დონის კანონი წინააღმდეგობაში არ უნდა მოდიოდეს მის მაღლა მდგომ კანონებთან („ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს კანონი, მუხლი 7). ორგანული კანონი მიიღება ისეთი უმნიშვნელოვანესი სფეროების დასარეგულირებლად, რომელიც კონსტიტუციით არის განსაკუთრებულად მიჩნეული და ასეთი კანონის მიღება კონსტიტუციაშივეა მითითებული. .

[5] საჯარო ინფორმაცია - ოფიციალური დოკუმენტი (მათ შორის: ნახაზი, მაკეტი, სქემა, გეგმა, ფოტოსურათი, ელექტრონული ინფორმაცია, ვიდეო და აუდიო ჩანაწერები), ანუ საჯარო დაწესებულებაში მიღებული, დამუშავებული, შექმნილი, დაცული ან გაგზავნილი ინფორმაცია. ყველას შეუძლია გაეცნოს საჯარო დაწესებულებაში არსებულ საჯარო ინფორმაციას, თუ ის არ შეიცავს სახელმწიფო, კომერციულ ან პირად საიდუმლოს. საჯარო დაწესებულება ვალდებულია, უზრუნველყოს საჯარო ინფორმაციის ასლის ხელმისაწვდომობა.

ტესტური დავალებები

ტესტური დავალებების მიზანია, განვამტკიცოთ სახელმძღვანელოს ამ თავში მოცემული მასალის დამუშავების შედეგად მიღებული ცოდნა. სავარჯიშოების შესრულებისას აირჩიეთ ერთი სწორი პასუხი.

მნიშვნელოვანია, სავარჯიშოს შესრულების შემდეგ განხორციელდეს ტესტის შესრულების პროცვესში დაშვებული შეცდომების ანალიზი, ამისათვის საჭიროა დავასაბუთოთ, თუ რატომ აღმოჩნდა ესა თუ ის პასუხი სწორი ან არასწორი.  მნიშვნელოვანია, რომ ჩვენი არგუმენტები ემყარებოდეს ობიექტურ მტკიცებულებებს, ამ  შემთხვევაში კი ტესტურ დავალებებთან ერთად მოცემულ თეორიულ მასალას.

შეგახსენებთ, რომ ტესტური დავალებების ძირითადი დანიშნულებაა, უკეთ გავიაზროთ თეორიული მასალა და შევძლოთ მისი დაკავშირება რეალურ ცხოვრებასთან. ამდენად, ტესტის ავტორების მხრიდან სავარჯიშოებში გამიზნულად არის ჩადებული არასწორი ფორუმილირებები, რომლებიც შესაძლოა უფრო  ცხოვრებისეული იყოს, მაგრამ არ იყოს თანხვედაში სამოქალაქო განათლების ღირებულებებთან.